Сенных Людмила Николаевна

УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ

Специальность 12.00.14 —

административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Воронеж

2002

Работа выполнена в Воронежском государственном универ­ситете

3 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Данное диссертационное ис­следование посвящено изучению сущности государственного уп­равления социальной защитой населения в Российской Федера­ции, а именно ее организационно-правовой модели. В настоя­щее время это наиболее актуальная тема в административном праве и иных отраслях права, например, в праве социального обеспечения. Актуальность темы исследования обусловлена не­сколькими объективными причинами. Во-первых, социально-экономические преобразования, проводимые в России, опреде­лили кризисное состояние социальной сферы и вызвали значи­тельное увеличение количества социально незащищенных слоев населения. В 1999 году слой обеспеченных и богатых граждан составлял 4,3 %, средний слой — 14, 4 %, слой малообеспечен­ных граждан — 26,6 %, слой бедных граждан — 54,7 %. В 2000 году численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составила 50,5 млн. человек, по срав­нению с 1999 годом — 43,8 млн. человек. Во-вторых, тоталь­ная бедность населения связана с низким уровнем заработной платы, стипендий, пособий, отставанием размера минимальной пенсии от прожиточного минимума, сокращением числа наемных работников, нестабильностью и недостаточностью государствен­ного финансирования социальных программ. В-третьих, демо­графическая обстановка постоянно ухудшается (в 2000 году на одного пенсионера приходилось 1,78 работающих человека). Сло­жившаяся ситуация требует от государства осуществления опре­деленных мер, направленных на устранение возникших проблем, на формирование единой модели социальной политики в целом для создания условий достойного существования своих граждан. Необходимость реформирования распределительной системы пен­сионного обеспечения и социальной защиты населения в целом возникла давно. Начиная с 1995 года Постановление Правитель­ства РФ от 07.08.95 г. "О мерах по реализации концепции рефор­мы пенсионного обеспечения в Российской Федерации" была одобрена Концепция реформы пенсионного обеспечения в Рос­сийской Федерации. В 1999 — 2000 годах Правительство РФ

4

утвердило План действий в области социальной политики и мо­дернизации экономики, а также Программу социально-экономи­ческого развития Российской Федерации на среднесрочную пер­спективу (2002—2004 годы). В ходе поиска новых подходов к созданию эффективных форм управления социальной защитой населения ранее действующая система государственного управле­ния указанной сферой должна быть полностью трансформирова­на. Поэтому проведение теоретико-правового исследования по­нятия и содержания государственного управления социальной защитой населения позволит определить основные направления совершенствования законодательной базы реформы, особеннос­ти формирования новой организационно-правовой модели управ­ления социальной защитой населения, концепции социального законодательства, форм и инновационных методов управления, взаимодействия органов управления на всех уровнях, возможно­го изменения структуры особенной части административного пра­ва (появления социального права). Изменение системы государ­ственного управления социальной защитой населения усиливает необходимость законодательного закрепления оптимальных усло­вий реформы и их соответствия имеющимся социально-экономи­ческим условиям. Кроме того, современный период преобразо­вания характеризуется активной законотворческой деятельностью на федеральном уровне и поэтапным совершенствованием соци­ального законодательства в субъектах РФ, осуществляемым даже с опережающими темпами. Законодательство субъектов РФ на­правлено в большей степени на снижение социального нера­венства, последовательное повышение уровня жизни населения, обеспечение всеобщей доступности основных социальных благ и более комплексно решает стоящие перед социальной защитой на­селения задачи. Исследование указанных направлений и проблем определяет актуальность темы предпринятого диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Современный пе­риод развития науки административного права характеризуется наличием некоторых ранее опубликованных исследований, посвя­щенных государственному управлению социальной защитой насе­ления в советское время (В. И. Максимовский). В настоящее

время отсутствуют комплексные монографические работы по дан­ной тематике, имеются лишь разрозненные диссертационные ис­следования (Т. Анбрехт, В. Савостьянова, С. Соловьева, А. Хвостунцев), касающиеся отдельных вопросов государственного управления в сфере социальной защиты населения в условиях социально-экономического реформирования. Естественно, они не охватывают всего спектра существующих проблем. Отдавая должное вкладу отечественных ученых в разработку проблемати­ки сущности государственного управления социальной защитой населения, нельзя при этом не отметить, что необходимо обоб­щить, систематизировать и в некоторых случаях переосмыслить разработанные ранее подходы с учетом новой социально-право­вой ситуации. Таким образом, выбранная тема диссертационного исследования нуждается в дальнейшей разработке.

Цели и задачи исследования. Цели диссертационного исследо­вания — выявление сущности государственного управления в области социальной защиты населения, анализ правовых и орга­низационных проблем деятельности органов социальной защиты, определение направлений совершенствования законодательства, а также разработка концептуальных предложений по улучшению форм и методов, ресурсного и информационного аспектов функ­ционирования указанных органов.

Для достижения целей исследования автор поставил следую­щие задачи:

1) изучение исторических особенностей развития управления в области социальной защиты населения;

2) определение понятия и содержания управления в области социальной защиты населения;

3) анализ современной системы и структуры органов управле­ния в области социальной защиты населения;

4) исследование понятия и сущности ресурсного обеспечения в области социальной защиты населения;

5) выявление особенностей форм и методов управленческой деятельности в сфере социальной защиты населения;

6) определение понятия, сущности и проблем государственной службы в области социальной защиты населения;

У

7) исследование информационного аспекта в области социаль­ной защиты населения;

8) выявление основных проблем государственного управления в области социальной защиты населения и выработка соответству­ющих рекомендаций и предложений.

Объектом исследования являются отношения, возникающие в сфере деятельности государства по реализации социальной поли­тики, направленные на обеспечение законодательно установлен­ных социальных гарантий и реализацию оптимальных условий жизни; удовлетворение потребностей жизнеобеспечения лично­сти, поддержку социально незащищенных слоев населения.

Предметом исследования являются сущность, формы, методы государственного управления социальной защиты населения, ад­министративно-правовой статус указанных органов, а также про­цессы формирования социального законодательства в Российской Федерации.

Теоретические и методические основы диссертационного иссле­дования. Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных авторов: А. П. Алехина, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. Л. Ба-чило, А. С. Бельского, С. Н. Братуся, И. И. Веремеенко, Е. Ю. Грачевой, А. А. Гришковца, А. А. Демина, Е. В. До-дина, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, А.П. Коренева, Б.М.Лазарева, В. А. Лория, А. Е. Лунева, В. И. Максимов-ского, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, В. П. Ново­селова, В. Г. Розенфельда, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Стари-лова, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шер-гина, В. А. Юсупова и других. Научные исследования указан­ных авторов помогли изучить и объяснить особенности государ­ственного управления социальной защитой населения, его пре­имущества и недостатки, спрогнозировать направления совершен­ствования правового регулирования рассматриваемого явления.

Автором обобщено и проанализировано федеральное законо­дательство, а также законодательство субъектов РФ по вопросам социальной защиты населения (Воронежская, Липецкая, Орлов­ская, Белгородская, Тамбовская, Курская, Брянская, Москов­ская области, Республика Саха (Якутия), Республика Алтай и

7

другие) и деятельности государственных служащих. Использова­лись материалы научно-практических конференций, периодичес­кой печати, статистические, социологические данные, инфор­мационно-аналитические данные управлений социальной защи­ты населения субъектов РФ. Таким образом, эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления и отделений Пенсионного фонда РФ. Это обуславливает достоверность диссертационного исследования. При подготовке диссертационной работы был применен комплекс методов научного познания: диалектического, исторического, системного, частнонаучных методов: формально-юридического, логического, а также специальных методов: сравнительно-право­вого, социологического, методов статистического наблюдения.

Научная новизна исследования и положения, выносимые на за­щиту. Научная новизна исследования состоит в том, что впер­вые в работе предпринята попытка всестороннего исследования понятия и содержания государственного управления социальной защитой населения и его организационно-правовых проблем в но­вых социально-экономических условиях.

В результате предпринятого исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Осуществлена объединенная классификация управляемых объектов в сфере социальной защиты населения по видам (целям) деятельности и организационно-правовым формам, выявлены их особенности и роль в формировании системы управления соци­альной защитой.

2. Определены понятие государственного управления социаль­ной защитой населения, его функции, особенности, цели воз­действия на субъекты и управляемые объекты с точки зрения си­стемы.

3. Выполнена классификация субъектов системы управления социальной защитой населения, а также самих органов управле­ния в данной сфере на две подсистемы, выявлены особенности их функционирования. Они делятся на органы управления родо­вой компетенции и органы управления смешанной компетенции.

К первой подсистеме относятся: Министерство труда и социаль­ного развития РФ, Управление социальной защиты населения субъекта РФ, орган социальной защиты населения администра­тивно-территориальной единицы, Пенсионный фонд РФ и его отделения, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязатель­ного медицинского страхования РФ, к второй подсистеме — орга­ны государственной власти субъектов РФ, Правительство РФ, Национальный совет по пенсионной реформе и самостоятельная система пенсионного обеспечения военнослужащих и приравнен­ных к ним лиц. Вся система управления социальной защитой является раздробленной, с недостаточно определенными взаимо­связями внутри структуры органов управления.

4. Предложено уточнить функцию контроля за деятельностью Пенсионного фонда РФ и его отделений и определить порядок его взаимодействия с управлениями социальной защиты населения субъектов РФ и Министерством труда и социального развития РФ, а также при Министерстве труда и социального развития РФ и на местах создать Инспекцию, рассматривающую в досудебном пордцке споры по вопросам пенсионного страхования, назначе­ния и выплаты профессиональных пенсий, пособий и аналогич­ные жалобы пенсионеров. В перспективе необходимо сформи­ровать систему социальных судов, функционирующих по указан­ному принципу, а также исследующих проблемы, связанные с заключением, изменением и расторжением договоров в социаль­ной сфере.

5. Проанализированы правовые и социальные причины не­определенности правового статуса и компетенции Пенсионного фонда РФ с точки зрения теории административного права. Для уточнения его статуса предлагается внести в Гражданский кодекс РФ теоретико-правовую конструкцию — "государственное юриди­ческое лицо", которое должно обозначать специфику функциони­рования государственного органа или квазигосударственного орга­на (внебюджетные фонды). Выделены виды (формы) государ­ственных юридических лиц. Их правовое положение должно от­личаться от правового статуса обычных юридических лиц по по­рядку создания, деятельности и ответственности.

6. Выявлены особенности правовых и неправовых форм управ-

ления социальной защитой населения, их особенности. Опреде­лены роль, функции и значение социальных программ, принима­емых органами исполнительной власти субъектов РФ как кратко­срочных моделей управления социальной защитой населения субъектов РФ. Установлены классификация административных до­говоров, применяемых в сфере социальной защиты населения, сферы применения подобных договорных отношений (социальное обслуживание, страхование, занятость), особенности заключения и правовой регламентации в субъектах РФ.

7. Выявлены понятия государственной службы в органах управ­ления социальной защиты населения и социального статуса го­сударственных служащих, занятых в указанной сфере.

8. Установлены глобальные организационно-правовые пробле­мы управления социальной защитой населения. Одна из них — современное формирование новой правовой модели государственного управления социальной защитой населения (оформление социального законодательства как подотрасли административного законода­тельства, его кодификация, появление социального права в структуре особенной части административного права).

Практическая значимость диссертационного исследования и ап­робация его результатов вытекают из необходимости взаимодей­ствия новых организационных структур, уточнения их компетен­ции, очерчивания их функций, форм и методов работы, опре­деления рациональной модели государственного управления со­циальной защитой населения. Положения настоящего исследо­вания могут оказаться полезными для учебного процесса и пре­подавания ряда специальных учебных курсов: "Административное право", "Теория государственного управления" и другие. Пред­ложения, рекомендации могут найти применение в процессе нор-мотворчества и практической деятельности органов государствен­ной власти. Диссертация обсуждена на кафедре административ­ного, муниципального и финансового права Воронежского госу­дарственного университета. Основные научные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в Воронежском государственном уни­верситете. Основные положения диссертации были опубликова­ны. .

10

Структура диссертации определена логикой, целями и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литера­туры и приложения, которое помогает обосновать новизну пред­ложений, высказанных автором, а также иллюстрирует анализ действующего законодательства.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе "Система и структура органов управления в области социальной защиты населения" рассматриваются вопросы истории развития управления в области социальной защиты на­селения, понятие и содержание управления в сфере социальной защиты населения, современная система органов управления со­циальной защитой населения и ее структура.

1.1. История развития управления в области социальной защи­ты населения. Система государственного призрения сложилась в России при Екатерине II, издавшей в 1763 году указ об откры­тии Московского воспитательного дома, в который принимались дети-сироты в возрасте до трех лет. В 1776 году во всех губер­ниях России были созданы приказы общественного призрения, которые занимались вопросами помощи нуждающимся. В связи с реформой местного самоуправления, начатой в России в 60-х го­дах XIX века, функции приказов общественного призрения пе­решли земствам. К концу XIX столетия в России был накоплен большой опыт в деле помощи нуждающимся.

В России благотворительность широко распространилась в XIX — начале XX века. Система благотворительной помощи в Рос­сии во второй половине XIX — начале XX века представляла со­бой разветвленную сеть; подразделялась на общественную, обще­ственно-государственную и частную, однако не следует преуве­личивать роль благотворительности в решении социальных про­блем России того времени. В первые годы функционирования Советской власти проводником политики в области государствен­ного социального обеспечения стал Народный Комиссариат го­сударственного призрения. Это ведомство и его учреждения на местах занимались такими вопросами, как предоставление убежи-

11

ща для военноувечных, назначение им пенсий, выдача пайков семьям фронтовиков. В период Великой Отечественной войны важнейшими проблемами социального обеспечения были органи­зация помощи семьям фронтовиков; трудоустройство инвалидов; помощь детям-сиротам, матерям и др. Успешная социальная по­литика, проводившаяся во второй половине 50-х — начале 60-х годов XX века позволила значительно снизить уровень смертно­сти населения и обеспечить качественный скачок в продолжитель­ности жизни. В 70—80-е годы власть стремилась сохранить тен­денцию роста жизненного уровня. Система социального обеспе­чения, сложившаяся в стране к середине 80-х годов, охватила широкие слои населения, предоставляя всем нуждающимся ми­нимум социальных гарантий. Но социальное развитие СССР за годы Советской власти было довольно противоречивым. Попытки реформирования были предприняты в период перестройки, а также в 90-е годы в условиях самостоятельного развития Россий­ской Федерации. К началу 1997 года была подготовлена Програм­ма социальных реформ в Российской Федерации на период до 2000 года. По этой Программе реформирование социальной сфе­ры предполагалось проводить в два этапа. Рассчитывалось, что на втором этапе начнется экономический рост, который создаст финансовые услуги для увеличения расходов на социальные нуж­ды населения, а также предпосылки для искоренения массовой бедности. К концу 90-х годов социальная ситуация в стране вновь стала обостряться. Проявлением этого стало дальнейшее падение жизненного уровня основной массы населения. Соотношение между минимальной и максимальной заработной платой состави­ло более чем 1:26. Трудно найти страну в мире с таким показа­телем. Однако острота вышеперечисленных социальных проблем, многие неудачи в реформировании социальной сферы вовсе не означают ошибочности нынешнего курса на демократию и рыноч­ную экономику. Ошибочен не сам курс, а способы его осуще­ствления, избранная радикальными либералами модель реформи­рования, близкая по своей сути к американской модели модер­низации. Как свидетельствует исторический опыт, для России более приемлемой является модель социального рыночного госу­дарства, опирающаяся на развитие наукоемких отраслей отече-

12

ственной промышленности, на передовые технологии, образо­вание и науку. А для этой модели модернизации общества харак­терно приоритетное развитие социальной сферы, сочетание па-терналистских и индивидуалистских тенденций в социальной ра­боте.

2.2. Понятие и содержание управления в области социальной защиты населения. Управление социальной защитой населения представляет собой целенаправленное воздействие со стороны специально созданных органов (государственных, общественных, муниципальных) на общественные отношения по поводу реали­зации социальной функции государства. Управление социальной защитой населения состоит из нескольких подсистем: подсисте­мы государственного управления, подсистемы общественного уп­равления, подсистемы муниципального управления. В диссер­тационной работе большее внимание уделено теоретико-правовой характеристике управления социальной защитой населения. Его содержание возможно описать только с помощью изучения соот­ветствующих признаков, функций, особенностей, целей воздей­ствия, субъектов и управляемых объектов, рассматриваемых с точки зрения системы. Признаками управления социальной защи­той населения являются: 1) это специфический вид деятельнос­ти; 2) реализует право на административное правотворчество; 3) осуществляется систематично и непрерывно; 4) выполняет функции обеспечения и исполнения; 5) распространяется на го­сударственные, негосударственные коммерческие и некоммерчес­кие организации в виде управленческих регулятивных и конт­рольно-надзорных процедур; 6) обладает вертикальными связями и отношениями; 7) реализует полномочия юридического харак­тера; 8) основывается на организационно-функциональном прин­ципе.

Государственное управление социальной защитой направлено на выполнение только социально-экономических целей. Оно наря­ду с традиционными для государственного управления функци­ями выполняет специальные функции в области правового обеспе­чения (создание программ социальной поддержки населения), в области ресурсного обеспечения (заключение административных договоров), в области пенсионного обеспечения, социальной

13

помощи, социального обслуживания, в области кадровой поли­тики, подготовки кадров, информационного обеспечения орга­нов социальной защиты населения.

Главной особенностью управления социальной защитой насе­ления в целом является органичное сочетание государственного, общественного и муниципального управления, тесно взаимосвя­занных между собой. Исходя из вышесказанного, государствен­ное управление социальной защитой населения (как отрасль государ­ственного управления) — это обширная отрасль, состоящая из вза­имосвязанных и подчиненных звеньев-органов управления, объ­единенных общностью объектов управления, выполняющих спе­циальные функции, цели и задачи, способствующие поддержке и обеспечению нормального жизненного уровня социально неза­щищенных слоев населения.

Важную роль в государственном управлении играют объекты. Объекты управления воспроизводят объективные условия жизне­деятельности общества. Изменение "интересов" общества порож­дает новые органы и новые управляемые системы. Объект и его потребности помогают решить проблему формирования системы управления. Классификация объектов произведена в диссертаци­онном исследовании по двум основаниям: по цели (виду) дея­тельности и организационно-правовой форме. Объединенная клас­сификация объектов управления социальной защитой населения пред­ставляет собой следующее:

1) система обязательного социального страхования (1-й уровень — страховщики, 2-й уровень — страхователи и застрахованные лица), состоящая из подсистем: пенсионного страхования, обя­зательного медицинского страхования, социального страхования;

2) учреждения, предоставляющие виды социальных услуг (си­стема социального обслуживания, система социальной по­мощи);

3) образовательные учреждения системы социальной защиты населения;

4) ведомственные журналы, газеты;

5) негосударственные пенсионные фонды;

6) предприятия и организации.

Особенностью объекта управления социальной защитой насе-

14

ления является его социальный характер. Классификация объек­тов управления социальной защитой населения и анализ законо­дательства позволили определить причины возникновения проти­воречивой ситуации в отношении компетенции районных управ­лений социальной защиты населения и Пенсионного фонда РФ. До 2000 года полномочия по назначению и выплате пенсий и пособий не были официально признаны государственными, по­степенно перешли в статус местных и стали именоваться "обес­печение социальной поддержки и содействие занятости населе­ния" в Федеральном законе РФ "Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации". Район­ным (городским) органам социальной защиты населения долж­ны были передать необходимые материальные и финансовые сред­ства, а этого не произошло. С изданием Указа Президента РФ "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" от 27.09.2000 года ситуация осталась противоречивой, особенно в отношении административно-правового статуса Пенсионного фонда РФ и его отделений. В сущности, Пенсионный фонд РФ, являясь субъектом государственного управления социальной защи­той населения (государственным органом), по законодательству выступает в качестве некоммерческой организации — государ­ственного учреждения. Он выполняет функции государственной власти, поэтому должен быть организован в виде структурного подразделения Правительства РФ либо в форме самостоятельно­го федерального органа исполнительной власти, например, Го­сударственный департамент (федеральная служба) по пенсионно­му страхованию и финансовому обеспечению. Одновременно для уточнения статуса государственного органа в качестве юридичес­кого лица в гражданском законодательстве следует закрепить тер­мин "государственное юридическое лицо". Формами (видами) го­сударственных юридических лиц являются государственные учреж­дения, фонды, органы. Необходимо оговорить специфику ста­туса государственных юридических лиц в области создания, ре­гистрации, функционирования и ответственности.

1.3. Современная система органов управления в области соци­альной защиты населения и ее структура. В настоящее время об-

15

разевалось несколько самостоятельных организационных систем пенсионного обеспечения в отношении военнослужащих и при­равненных к ним лиц (по числу силовых министерств и ве­домств). Здесь отсутствует координирующий орган. Указанные военные министерства сами собой руководят в области пенсион­ного обеспечения, сами себя контролируют, сами распоряжаются организационными процессами (формирование штатов, структуры пенсионных служб). Разнообразие органов, назначающих и вы­плачивающих пенсии по старости, за выслугу лет (профессио­нальные пенсии), порождает неоднозначность порядка принятия решений по этим вопросам. Отсутствует единообразие в деятель­ности управляющих структур, действующих в области пенсион­ного обеспечения. Специфичность и закрытость функционирова­ния милитаризованной службы и судов определяют множествен­ность и ведомственную подчиненность подразделений, выполня­ющих функцию управления социальной защитой. Органы управ­ления в этой сфере разрозненны, в настоящее время в правовом плане окончательно скорректированы функции взаимодействия органов социальной защиты субъектов РФ, самого министерства с Пенсионным фондом РФ и его отделениями. Таким образом, органы управления можно классифицировать на:

1) органы, наделенные полномочиями только в сфере соци­альной защиты (родовой характер). К ним относятся прежде все­го Министерство труда и социального развития РФ, органы со­циальной защиты населения субъектов РФ и др.;

2) подразделения государственных органов, выполняющих многочисленные функции в своей области деятельности, одной из которых является полномочие по назначению и выплате пен­сий, например, комиссия при Высшем Арбитражном Суде РФ, Правительство РФ и т.д.

Органы управления можно разделить на пять социальных бло­ков. Особенностью подсистемы органов управления родовой компе­тенции в сфере социальной защиты является их единство и от­носительное присутствие элементов вертикального управления и контроля. Органы управления смешанной компетенции не обладают единой системой взаимодействия и контроля. Думается, такое положение сохранится до тех пор, пока будут существовать про-

16

фессиональные пенсии, назначаемые федеральными государ­ственными органами и регулируемые отдельными правовыми ак­тами. В настоящее время, несмотря на принятие пакета пенси­онных законов, указанная тенденция не устранена. На наш взгляд, при Министерстве труда и социального развития РФ и на местах необходимо создать Инспекцию, которая в досудебном порядке рассматривала бы споры, возникающие по поводу пен­сионного страхования, назначения и выплаты профессиональных пенсий, пособий, а также аналогичные жалобы, поступающие как от ведомственных, так и от обычных пенсионеров. Возмож­но, в перспективе следует сформировать систему социальных су­дов, функционирующих по указанному принципу, а также ис­следующих проблемы, связанные с заключением, изменением и расторжением договоров в социальной сфере,

Во второй главе "Ресурсное обеспечение системы управления в области социальной защиты населения и проблемы нормативно-правового регулирования" рассматриваются понятие, сущность ре­сурсного обеспечения управления, формы и методы управленчес­кой деятельности, проблемы финансового обеспечения, государ­ственной службы в области социальной защиты, а также основ­ные проблемы государственного управления в этой сфере и за­конодательные пути их решения.

2.1. Понятие и сущность ресурсного обеспечения в области со­циальной защиты населения. Эффективность деятельности систе­мы управления в области социальной защиты населения зависит от достаточности у государства ресурсного обеспечения. Под ре­сурсами понимается все то, что может быть привлечено и исполь­зовано для удовлетворения определенной потребности или реше­ния конкретной проблемы. Ресурсы создаются и распределяют­ся согласно концептуальным нормативным документам: это кон­цепции социальной защиты населения на несколько лет, про­граммы по социальной поддержке населения на текущий год, за­коны об исполнении региональных фондов социальной поддерж­ки населения и иные правовые акты. В настоящее время госу­дарство стремится использовать на эти цели средства бюджетов субъектов РФ. Такой поиск ресурсов приемлем для богатых субъектов РФ, а экономически не достаточные субъекты РФ не

17

в состоянии реализовывать обширные комплексные программы социальной поддержки населения. Даже сама пенсионная рефор­ма является поиском финансовых ресурсов на выплату пенсий. Решение социальных проблем зависит не от отдельно взятого гражданина, семьи, а от взаимодействия всех государственных органов в поиске ресурсов для осуществления рациональной со­циальной политики и их реальной политической воли.

2.2, Формы и методы управленческой деятельности. Роль го­сударственного управления выражается в регулировании, регла­ментации, контроле социальной сферы присущими ему форма­ми и методами. Передача государственных полномочий с феде­рального уровня и уровня субъектов РФ на муниципальный уро­вень, и даже на плечи самих граждан, нецелесообразна, она не решит до конца узловых социальных проблем. "Размытость" черт социальной реформы обусловлена стремлением Правительства РФ уменьшить долю своего влияния в данной сфере. Анализ норма­тивно-правовых актов субъектов РФ в социальной сфере показал, что региональные власти уделяют большое внимание решению социальных проблем. Содержание управленческой деятельности должно иметь форму, представляющую собой ее внешнее выра­жение. Думается, самой оптимальной, исходя из существующих классификаций форм управления, является та, согласно которой выделяются две большие группы — правовые и неправовые фор­мы. Неправовые формы управления получили значительное рас­пространение в деятельности государственных органов управления социальной защитой населения субъектов РФ, особенно органи-заторско-инструкторского типа. Кроме того, они подготавлива­ют большое количество аналитических справок и отчетов, стре­мятся улучшить техническое и программное обеспечение своей работы. Во многих субъектах РФ распространен такой критерий целесообразности формы управления, как эксперимент. Право­вые формы управления в сфере социальной защиты населения имеют определенные особенности: федеральные акты управления не носят смешанного характера. В нормативно-правовых актах управления субъектов РФ включение в их текст индивидуальных распоряжений встречается довольно часто. Правовые акты управ­ления, издаваемые исполнительным органом государственной

18

власти субъекта РФ или его высшим должностным лицом, носят общий "рамочный" характер (правовое положение органа управ­ления социальной защитой, направления региональной социаль­ной политики). Нормативные акты устанавливают правовое по­ложение государственных органов субъекта РФ в области социаль­ной защиты, направления региональной социальной политики, иные вопросы, относящиеся к их компетенции согласно феде­ральным законам. Направления совершенствования социальной защищенности граждан субъекта РФ отражаются, как правило, в соответствующих программах. Этот нормативный правовой акт заслуживает особого внимания. Программа, по замыслу законо­дателей, представляет собой разрабатываемый и реализуемый комплекс задач и мероприятий. Социальная программа — это со­циальный проект, который разрабатывается, принимается, утвер­ждается, выполняется. Программы имеют различные формы в разных субъектах РФ с соответствующими реквизитами. Их ко­личество зависит от материального благосостояния заказчика про­граммы и, конечно же, от опыта программно-целевого управле­ния.

Следует отметить, что социальные программы являются либо оперативными (до 1 года), либо краткосрочными (от 1 до 3 лет), официальными, реалистичными. Социальные программы явля­ются одним из видов планирования. Следовательно, системе управления сферой социальной защиты присуща функция плани­рования, прогнозирования, социального моделирования, коор­динации. Можно однозначно утверждать: социальные програм­мы представляют собой краткосрочные модели управления сфе­рой социальной защиты.

Органы государственной власти принимают постановления. Региональные модели управления социальной защитой были раз­нообразны: комитеты социальной защиты населения, региональ­ная пенсионная служба, единая пенсионная служба, Министер­ство труда и социальной защиты населения.

В органах управления социальной защитой населения прини­мается много и индивидуальных правовых актов управления.

Особого внимания заслуживает распространение администра­тивных договоров как формы управления в области социального

19

обеспечения. Быстрее всего формируется договорная практика в регионах. Реализуя Указ Президента РФ от 27 сентября 2000 года № 1709 "О мерах по совершенствованию управления государ­ственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", исполнительные органы государственной власти субъектов РФ заключили соглашения not назначению и выплате государствен­ных; пенсий. Заключалось несколько соглашений по передаче пол­номочий: между администрацией области и Правлением Пенси­онного фонда РФ, между отделением Пенсионного фонда РФ по области и главами районов и городов о создании управлений от­деления Пенсионного фонда РФ.

Развитие административно-договорных отношений более заметно в области социального обслуживания населения, занятости, стра­хования. К причинам, способствующим возникновению подобной ситуации, следует отнести такие, как: 1) недостаточность ма­териальных ресурсов государства для всесторонней поддержки и защиты нуждающихся лиц; 2) неспособность коммерческих струк­тур решать проблемы определенных социальных групп.

Одним из способов решения является принятие Федерального закона РФ "О государственном социальном заказе". До сих пор указанный закон не принят, хотя на уровне субъектов Федера­ции подобные документы существуют (г. Москва, Новосибир­ская область и др.) и эффективно реализуются. Административ­ные договоры в социальной сфере могут затрагивать услуги (ра­боты), касающиеся оборудования кабинетов лечебного массажа в пансионатах милосердия. Медленно протекает процесс оформле­ния административно-договорных отношений, как на практике, так и в теоретическом плане. ИПР представляет собой админи­стративный договор на оказание последовательных, комплексных мероприятий по реабилитации. Следовательно, государство долж­но развивать систему социального заказа и расширять сферу при­менения административных договоров.

При оказании платных услуг государственные социальные службы заключают с гражданами соответствующий договор на основе примерного договора, утверждаемого Минтрудом РФ. За­конодательно статус указанного договора четко не определен. Он является комплексным, содержит в себе и гражданско-правовые,

20

и административно-правовые элементы законодательного регули­рования. Большая часть условий договора закрепляется в адми­нистративно-правовых актах (общие "рамочные" принципы). На наш взгляд, подобное соглашение носит административно-пра­вовой характер, так как форма, существенные условия догово­ра, цена договора устанавливаются государственными органами. Представляется целесообразным оставить гражданско-правовое регулирование данных договоров в части защиты прав потреби­телей, общих принципов гражданского договорного права: иму­щественной ответственности, порядка расторжения, изменения, заключения договоров.

К административным договорам в социальной сфере можно от­нести: 1) договоры об обучении специалистов предприятий, уч­реждений, организаций технологии работ в сфере персонифици­рованного учета страховых взносов работниками Пенсионного фонда РФ; 2) соглашения о наделении органов местного само­управления полномочиями в области социальной защиты органов государственной власти субъекта РФ; 3) заключение договоров поставки, оказания услуг организациями, имеющими задолжен­ность по страховым взносам в Пенсионный фонд РФ, в пользу учреждений социального обслуживания.

Меры принуждающего характера, а тем более направленные на наказание, не рассмотрены в данной области управления. Их количество минимально. Думается, можно выделить и такой метод управления, как программный. Он похож на регулирующий метод, но отличается от него программно-целевым признаком. Фактически все важные направления поддержки населения фик­сируются в программах, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ и Правительства РФ. С помощью программ­ного метода управления реализуются функции планирования и прогнозирования.

2.3. Государственная служба в области социальной защиты на­селения: понятие, проблемы, сущность. Деятельность государствен­ных служащих в области социальной защиты населения обладает определенной спецификой, зависящей от целей, задач и функ­ций государственного управления социальной защитой. Поэтому и проблемы государственной службы в указанной сфере можно под-

21

разделить на общие и "профессиональные". К общим проблемам относятся: 1) оценка деятельности персонала управления и эф­фективность проведения аттестаций; 2) совершенствование про­фессиональной компетентности государственных служащих;

3) планирование должностного роста персонала управления и ин­дивидуальной карьеры каждого государственного служащего;

4) формирование штатной численности государственных служа­щих; 5) совершенствование оплаты труда государственных служа­щих.

В качестве "профессиональных" проблем государственной служ­бы в сфере социальной защиты населения следует выделить та­кие, как: 1) огромная интенсивность труда отдельных подразде­лений; 2) наличие психологических и эмоциональных нагрузок, обусловленных постоянным общением с престарелыми, инвали­дами, малообеспеченными; 3) необходимость быстрой адаптации в условиях непрерывного изменения действующего социального законодательства; 4) недостаточное финансирование региональ­ных программ социального развития; 5) недостаточность научно-методической базы деятельности социальных служб помощи де­тям, семьям и т.д.

Эффективное осуществление государственной службы зависит от стабильности социального статуса чиновника, под которым понимается совокупность предоставленных ему льгот, социальных компенсаций, денежного содержания со стороны государства. Го­сударственная служба в органах управления социальной защитой на­селения— это деятельность уполномоченных лиц, основанная на принципах, методах, законодательно установленных государ­ственных социальных гарантиях и реализующая мероприятия по их реализации и предоставлению оптимальных условий жизни, удовлетворению потребностей, поддержанию жизнеобеспечения личности, комплексу государственных мер социально-экономи­ческого и правового характера по обеспечению минимального уровня поддержки незащищенных слоев населения.

2.4. Проблемы финансового обеспечения управления. Финансо­вые ресурсы играют основную роль в сфере социальной защиты, так как от их количественного показателя зависит эффективность данного вида государственного управления. Большая нагрузка

22

падает на федеральный и региональный бюджеты. Бюджеты субъектов РФ в зависимости от их обеспеченности берут на себя также немалую долю расходов на социальную политику. В на­стоящее время федеральный бюджет немало способствует соци­альной защите населения, но постепенно уменьшает выделяемые средства на выполнение определенных программ. Таким образом, бюджетная политика государства направлена на экономию госу­дарственных расходов путем выборочного финансирования отдель­ных параметров бюджетной сферы, уменьшая "иждивенческие настроения" бюджетных организаций и самих граждан, предос­тавляя им возможность обеспечивать себя самостоятельно. Вне­дряя американскую модель социальной защиты населения, осно­ванную на самообеспечении граждан, российское государство за­бывает, что залогом эффективности данного образца является вы­сокая заработная плата, нормальные условия труда, профицит-ность местных бюджетов.

2.5. Информационные аспекты управления в области социаль­ной защиты населения. Для выработки и принятия правовых ак­тов (управленческих решений) система управления социальной защитой нуждается в необходимом информационном обеспече­нии. Органами социальной защиты издаются информацией но -справочные материалы, ведется работа с обращениями граждан. Особенностью государственного управления в сфере социальной защиты является более тесное общение чиновников с граж­данами. Главная задача в настоящее — изменение отноше­ния органов государственной власти к заявлениям людей и по­иск источников дополнительного финансирования в субъектах РФ для улучшения организации работы с ветеранами и пенсионера­ми.

2.6. Основные проблемы государственного управления в обла­сти социальной защиты населения и законодательные пути их ре­шения. В сфере государственного управления социальной защи­той населения выделяется несколько глобальных проблем органи­зационно-правового характера: 1) проблема реальности социаль­но-экономического обоснования проведения пенсионной рефор­мы и разработанности ее правовой основы; 2) проблема форми-

23

рования правовой модели социальной защиты населения в Рос­сийской Федерации.

По первой проблеме необходимо принять на федеральном уровне следующие меры: 1) повысить заработанную плату работ­ников бюджетной сфере, чтобы она превышала прожиточный ми­нимум в 2,5 раза; 2) повысить минимальный размер заработной платы с 200 рублей до более приемлемого уровня либо вообще устранить привязку минимального размера оплаты труда с любы­ми социальными выплатами; 3) ввести более высокие ставки по­доходного налога на сверхвысокие "доходы, а не 13 %; 4) уста­новить жесткий контроль Правительства РФ и иных надзорных структур за уровнем заработной платы, чтобы размер заработной платы в общей прибыли предприятия составлял не менее 40 %. В настоящее время в Росссийской Федерации формируется мо­дель социальной защиты населения, подобная американской. Со­здание системы органов социальной защиты населения, пенси­онных, инвестиционных фондов в форме некоммерческих орга­низаций, отнесение пенсионного обеспечения к определенному виду страхования указывают на гражданско-правовую направлен­ность социального законодательства. Думается, оформляющееся социальное законодательство и соответственно подотрасль права должны быть взяты под опеку административного права. Соци­альное законодательство должно кодифицироваться, поэтому из­дание Социального кодекса объективно необходимо. Стройная, иерархичная система нормативно-правовых актов, посвященных социальной защите, поможет на достойном уровне реализовать задачи и цели социальной реформы.

В заключении работы подводятся итоги проведенного иссле­дования, формулируются теоретические выводы и излагаются практические рекомендации о необходимости совершенствования российского законодательства.

В приложении к работе отражается современная структура си­стемы органов социальной защиты населения.

24

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Сенных Л. Н. Система органов управления в области соци­ального обеспечения населения и ее структура // Юридические записки. Вып 14: Единое правовое пространство России / Под ред. Ю. Н. Старилова. — Воронеж: Издательство Воронежско­го государственного университета, 2001. — 1,2 п.л.

2. Сенных Л. Н, Понятие и сущность государственного управ­ления социальным обеспечением // Трибуна молодых ученых: Сб. науч. трудов аспирантов и соискателей юридического факуль­тета. Вып. 3, часть 1: Субъективные права и законные интере­сы: Теоретические основы и проблемы юридической защиты / Под ред. Ю. Н. Старилова, — Воронеж: Издательство Воронеж­ского государственного университета, 2002. — 0,6 п.л.

3. Сенных Л. Н. Актуальные проблемы сущности государствен­ного управления объектами сферы социального обеспечения // Трибуна молодых ученых: Сб. науч. трудов аспирантов и соис­кателей юридического факультета. Вып. 3, часть 2: Субъектив­ные права и законные интересы: Теоретические основы и про­блемы юридической защиты / Под ред. Ю. Н. Старилова. — Воронеж: Издательство Воронежского государственного универси­тета, 2002. — 1,5 п.л.